中投证券 “高效办成一件事”——基于政务服务“一网通办”的探索性案例研究

（来源：中关村智慧城市信息化产业联盟）

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摘要：政府数字化转型与政务服务优化之间的场域交映,形塑了数字平台助推“高效办成一件事”的新实践。本文采用归纳思维，根植于政务服务“一网通办”的实践过程开展探索性案例研究，拆解数字平台助推“高效办成一件事”的要素与实现机理，并深入挖掘其创新元素与系统集成。研究发现：数字平台助推“高效办成一件事”类似于一个包含了能量输入-作用过程-效能输出-（再）能量输入的循环过程。其中，技术嵌入是数字平台助推“高效办成一件事”的能量输入；平台搭建和组织运行是作用过程的关键环节；协同效应是效能输出，进一步促进了数字技术的升级。同时，这一过程也可以视为一个包含着数字嵌入撬动平台嵌入（技术底座）、技术协同倒逼组织协同（基本原理）、模块逻辑补充科层逻辑（组织机制）、双边互动推动多边互动（实现进路）四组创新元件有序组合的创新集成系统。

关键词：数字平台；“高效办成一件事”；政务服务“一网通办”；政府数字化转型

一、问题提出与文献回顾

党的十八大以来，在数字技术发展与营商环境改革的双重驱动下，政府数字化转型步伐加快，一大批旨在优化政务服务流程、提升政务服务效能的数字化平台纷纷上线，政务服务网上办、掌上办、指尖办、码上办持续迭代升级。其中，以上海政务服务“一网通办”创新尝试为起点，经过长三角政务服务“跨省通办”的实践探索，最终形成全国范围内政务服务“一网通办”改革实践的过程，无疑是最具典型意义的案例。2019年，国家政务服务平台上线试运行，标志着数字平台助推跨部门、跨地域、跨层级“高效办成一件事”的格局基本形成。此后，随着国务院办公厅分阶段、分批次推出“高效办成一件事”重点事项清单，数字平台助推“高效办成一件事”改革持续向纵深推进。然而，在实践层面上，数字平台的上线运行是否就能一劳永逸，天然推动现已提出的所有“高效办成一件事”？如果要保障改革的持续效能，在技术嵌入与平台运行的同时，还需要后台跟进哪些方面的组织和制度创新？理论层面上，数字平台助推“高效办成一件事”的基本原理是什么？其背后涉及哪些维度的创新元素及其互动集成？这些问题的回答不仅关涉改革持续推进，也涉及该项改革如何为其他领域的类似创新提供借鉴，并为讲好中国政府数字化转型与政务服务优化的改革故事提供助力。

事实上，在实践热潮的强势驱动下，理论界已经对政府数字化转型的相关问题给予了高度关注。近年来，针对政府数字化转型、数字治理、数字平台与政务服务的研究成果呈现激增态势，结合“一网通办”“跨省通办”的案例研究成果也比较丰富。数字平台助推“高效办成一件事”已然成为政府数字化转型与优化政务服务流程、提升政务服务效能交叉创新的热点研究议题。

第一，从研究视角和具体议题来看，现有数字治理与政府数字化转型的相关研究主要沿着技术与制度互构、数字与平台互嵌、边界跨越与关系重塑三重视角分列展开。例如，在技术与制度互构视角下，薛澜和张楠认为数字化能够优化完善政府行政体系与治理体系；张廷君和李鹏强调技术赋能仅是过程，制度重塑才是最终结果；陈天祥等则关注制度如何驱动数字技术赋能敏捷治理。在数字与平台互嵌视角下，舒成利等探讨了数字平台互动的多向性和响应性；Zhu等探讨了平台理念在数字治理中的应用；Ranerup和Henriksen提出了公共服务平台的概念。在边界跨越与关系重塑视角下，Yang等研究了政府机构如何通过电子政务跨越边界实现信息共享；宋锴业和徐雅倩提出数字平台具有跨组织边界的多边调节功能；Erikson和Larsson强调数字平台高度模块化特点促进政府内外协调。单一视角的研究具有集中优势，然而，“一网通办”在政务服务领域的应用是一项复杂的系统工程，涉及政府数字化转型、区域一体化、一件事改革、营商环境优化等复杂场景和议题，牵扯到部门、属地、层级间复杂的主体关系，关联着技术、平台、制度、组织运行、权责边界等复杂的要素及其互动机制，单一视角的解释不利于全景考察多重维度和多种要素的互动关系及其逐层推进的内在机理。为此，亟待整合多重视角的研究，以更加完整地呈现数字平台助推“高效办成一件事”的全要素互动关系及其全过程作用机制。

第二，从研究方法和观察尺度来看，尽管现有研究不乏围绕数字治理及其改革创新的案例观察，但总体而言，采用演绎思维的案例研究较多，而采用归纳思维的探索性案例研究较少。例如，王春业从技术与制度互动视角讨论了我国数字法治政府建设路径。段永彪和董新宇以浙江省“市场监管数字化改革”为例探析数智化转型解构和重塑政府监管机制的内在机理。黄剑锋和张会平结合数字化协同的分析框架揭示化解公共服务数字化转型中“技术悬浮”的内在机理。受到先验理论框架的限制，演绎思维的案例研究很难追踪到丰富的变量，这也是相关研究对多重维度和关键要素呈现不够完整的原因。同时，从观察尺度来看，现有研究对数字平台助推“高效办成一件事”的过程观察和单元拆解依然有待细化。例如，Shen等构建了包含数字底座化、数字产业化、产业数字化、数字治理化、数字要素化五个维度的数字赋能乡村振兴动态模型；宋晔琴等关注了数字平台对超大城市敏捷治理的赋能。

第三，从研究结论与深度来看，尽管已有研究也构建了数字技术赋能政务服务的机制，但大部分成果止步于此，没有进一步探索和推演出机制背后更深层次的创新要素及其系统集成。例如，盖宏伟和张明欣从技术赋能和制度赋能的二分框架出发，提出了基层治理现代化的数字赋能机制；张国胜等从技术能力到制度容量的转变出发，探讨了数字赋能乡村治理的逻辑；周维栋和周佑勇分析了数字政府与法治政府的结合机制。仅停留在机制的探讨，缺乏对创新要素及其系统集成的深层挖掘，限制了相关研究的实践指导意义。

基于此，本文尝试采用归纳思维，开展探索性案例研究，探入到政务服务“一网通办”运行过程的“黑箱”内部，对基本原理和实现机制给出回答，并进一步挖掘机制背后的关键创新要素及其系统集成。相比于已有研究，本文希望在如下方面做出边际创新：一是整合技术与制度互构、数字与平台互嵌、边界跨越与关系重塑等多重视角，力求全景呈现数字平台助推“高效办成一件事”的多重维度、多种要素，围绕互动机制与基本原理等问题提供更具解释力的理论框架。二是采用探索性案例研究，深入分析运行机理，细致拆解相关分析单元，通过更细颗粒度的观察与开放性归纳，深刻揭示从技术嵌入、经过平台搭建和组织运行，最终实现政务服务效能提升的过程及其微观作用机制。三是在基本原理阐释基础上，进一步将“一网通办”看作一项技术驱动的系统性变革，深挖背后的创新元素及其系统集成，为更好地理解数字平台助推“高效办成一件事”的改革前景提供理论支持。

需要指出的是，尽管本文关于数字平台助推“高效办成一件事”实现机理的阐释是基于政务服务“一网通办”案例的归纳，但本文主要选择其中流程完整、运行顺畅、效能突出的“一件事”（如长三角出生“一件事”），通过全业务流程的梳理，力求呈现出数字平台上线运行并助推“高效办成一件事”的最理想状态。事实上，本文所阐释的理想状态不一定在实践中都能实现。也正因此，本文所构建的实现机理，特别是基于微观单元的拆解和细致分析恰恰可以为“一网通办”实践提供过程参照与效能评价的“标尺”，为“一网通办”实践中依然存在的难点和堵点问题提供检修“节点”，进而为数字平台助推“高效办成一件事”改革的持续推进提供更具指引性的范本和路径。

二、研究设计

（一）方法选择

数字平台在公共治理领域的应用并不是一个新话题，但正如前文所言，现有研究对关键要素以及要素间的相互作用缺少深度拆解和剖析，这是现有研究多停留在宏观探讨和观点表达，而未深入到中观和微观机理探索的重要原因。而案例研究特别是探索性案例研究，在过程描述、要素挖掘、关系构建等方面具有明显优势。为此，本文选择案例研究方法，采用归纳思维，从案例的全景和深度描述入手，逐层归纳数字平台助推“高效办成一件事”的关键要素，还原其内在机理。

（二）案例选取

案例的典型性和资料的可获得性是案例选择的两项重要标准。一方面，从案例的典型性来看，本文以政务服务“一网通办”为观察对象，包含了以上海市开通“市民信箱”和“付费通”为标志的萌芽阶段、以上海市市域“一网通办”尝试为标志的起步阶段、以G60科创走廊九城市开通“一网通办”和长三角政务服务“一网通办”正式运行为标志的发展阶段、以国家政务服务平台上线试运行为标志的拓展阶段。整个过程不仅体现了范围和事项的逐步拓展，更体现了从跨部门协同到跨属地协同乃至跨层级协同的内涵拓展；既符合数字平台助推“高效办成一件事”的案例要求，又具备完整的故事线索，有利于对案例及其要素的全观描述。另一方面，从资料的可获得性来看，近年来，全国各地政府数字化转型和政务服务平台建设发展迅速，案例众多，政务服务“一网通办”则是其中起步较早、发展较快、拓展范围最广、受到关注较多的案例之一，大量的公开报道和理论研究为资料收集提供了便利，有效保障了资料的可获得性。

（三）数据收集

政务服务“一网通办”是一个复杂的系统工程，时间跨度较大，涉及的主体、内容和要素较多，单纯依靠一手资料或者二手资料均不可能完成对整个故事的全观描述。基于此，本文采用一手资料与二手资料相结合的收集方式（如表1）。其中，一手资料主要包括上海、浙江、江苏、安徽等地方政府的内部资料（N）以及对个别省、市、区政务服务平台相关工作人员和相关领域专家学者的半结构化访谈（B-a/B-b）。二手资料包括与“一网通办”“跨省通办”以及政府数字化转型、政务服务平台建设等相关的国家和地方层面的政策法规类资料（Z）、通过政府官网与搜索引擎检索的互联网资料（H-a/H-b）等。

在一手资料的收集过程中，本研究共进行了18次深度访谈。其中，政府工作人员12人，专家学者6人。长三角地区是政务服务“一网通办”起步和发展较早的地区，对于政务服务“一网通办”的改革初衷、理想预期、运行机制等可能有更深刻的理解。为此，本研究访谈的政府工作人员主要来自上海市（3人）、浙江省（3人）、江苏省（3人）、安徽省（3人）等长三角地区。为保证行政级别的代表性，访谈对象主要覆盖了省级（6人）、市级（3人）和区县级（3人）。此外，访谈对象的选择也考虑到了政府工作人员的工作年限，平均年限为13.5年。6位接受访谈的专家学者研究方向主要来自政务服务（2人）、电子政务（2人）和区域治理（2人）领域，平均研究年限15年。每次访谈时长60-90分钟，围绕数字平台建设过程、跨区域协同机制、实施效果与挑战等方面展开。

（四）数据分析

本研究的数据分析主要包含三个步骤：

第一，对政务服务“一网通办”从萌芽阶段到起步阶段，再到发展阶段，最终到拓展阶段的全过程进行初步的梳理，并选取其中具有典型意义的长三角出生“一件事”为例，勾勒出业务流程图（如图1），以此为后续编码提供基础。

第二，对相关资料进行初始编码和主轴编码，归纳出数据收集自动化、数据分析智能化、数据传输实时化、低成本-高效率、超时空-去中介、可复用-可调验等36个要素（一阶概念），技术优势、比较优势、功能优势、组织架构、多维接口、规则标准等12个副范畴（二阶主题）以及技术嵌入、平台运行、组织搭建、协同效应4个主范畴（聚合维度）。

第三，在多层次扎根编码提炼理论构念的基础上，本研究对编码结果进行归纳整理，进一步分析各要素之间的逻辑关联，最终构建出数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理模型。

三、数字平台助推“高效办成一件事”

的实现机理

在多层次扎根编码提炼理论构念的基础上，本研究对编码结果进行归纳整理，进一步分析各要素之间的逻辑关联，最终构建出数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理模型（如图2）。

（一）数字嵌入：数字平台助推“高效办成一件事”的能量输入

数字平台助推“高效办成一件事”的首要前提和基础条件是数字技术的深度嵌入。数字技术以其技术优势、比较优势和功能优势为数字平台的构建和运行提供了强大的技术支撑，是驱动“高效办成一件事”的核心能量来源。需要指出的是，技术优势、比较优势与功能优势之间并非以类型划分为基础的并列关系，而是呈现出前后相继、逐层推动的递进逻辑：首先，自动化、智能化、实时化特性构成了数字嵌入的技术优势，彰显出数字技术的内在属性；第二，自动化、智能化、实时化的技术优势在特定应用场景下呈现出相对于传统线下办理的比较优势，如低成本-高效率、超时空-去中介、可复用-可调验；进而，这些比较优势在实践中进一步呈现出跨时空交互、跨主体共享、跨边界整合的功能优势。

1.自动化、智能化、实时化的技术优势

数字技术以其自动化、智能化和实时化的特点，为提升政务服务效能提供了有力工具。自动化技术可以通过设定程序规则，按照预定方式自动执行任务，代替了大量重复性的人工操作，极大提高了工作效率。智能化技术可以利用机器学习、知识图谱、自然语言处理等手段，对数据进行智能分析、语义理解和辅助决策，不仅提高了数据处理和应用的效率，更大大拓展了数据价值的深度与广度。实时化技术可以保证数据的实时采集、传输和反馈，缩短了服务时间，提升了服务质量。以上海为例，其“一网通办”政务服务改革，通过构建线上线下融合的服务体系，实现了政务服务的自动化和智能化，提高了办事效率和服务质量。此外，上海还通过人工智能技术，实现了政务服务的智能化预填和预审，提升了政务服务的便捷性和精准性。

2.低成本-高效率、超时空-去中介、可复用-可调验的比较优势

数字平台依托数字技术，在成本、效率、时空限制、中介依赖、资源复用、系统调试等方面展现出明显的比较优势。一方面，数字平台可以显著降低政务服务的管理成本、提高服务效率。传统的线下政务大厅运营需要大量的人力物力，而数字平台可以利用数字技术处理海量数据，自动化办理服务事项，极大降低了运行成本。另一方面，数字平台突破了时间和空间的限制，政务服务不再受到地点、时段的制约，企业和群众可以随时随地在线办理业务。同时，数字平台减少了中介环节，实现了政府与企业、群众的直接对接，简化了办事流程。数字平台的数据资源可以复用，数字系统更容易调试升级，数据价值得到充分释放。例如，上海市普陀区通过“一网通办”平台，探索了“虚拟窗口+帮办服务”的新模式，居民可以在居委会通过远程虚拟窗口与政务服务中心工作人员进行线上咨询，实现政务服务的“就近办”和“网上办”，极大提升了办事效率和居民满意度。此外，杨浦区通过“一网通办”百日攻坚推进会，进一步推动了政务服务的数字化转型，提升了服务效能。这些实践表明，数字平台在推动政务服务“高效办成一件事”方面发挥了重要作用。

3.跨时空交互、跨主体共享、跨边界整合的功能优势

数字平台依托数字技术的连接属性，展现出显著的跨时空交互、跨主体共享和跨边界整合功能。跨时空交互，指数字平台能够实现政府部门与企业、群众在线实时互动，打破时空界限，拓展了交互的广度和深度。跨主体共享，指通过数字平台，政府、企业、社会组织、公众等多元主体可以实现数据共享、流程共享、资源共享，推动协同治理。跨边界整合，指数字平台能够整合线上线下、部门之间、区域之间的数据接口，打通“数据烟囱”，实现业务协同和一体化服务。例如，长三角G60科创走廊九城市实现了远程虚拟窗口全覆盖，通过这一平台，企业和群众可以在就近的政务窗口获得与属地窗口“同质同效”的服务，大幅提升了跨省业务的办理效率。此外，长三角政务服务“一网通办”还推动了超过173项服务事项实现“跨省通办”，极大地便利了区域内的企业和居民，实现了政务服务的无缝对接和高效协同。

（二）平台搭建与组织运行：数字平台助推“高效办成一件事”的关键环节

数字平台助推“高效办成一件事”的关键在于平台的搭建和组织的运行。只有通过合理的架构设计、接口定义、规则制定以及高效的运作机制，数字平台才能真正发挥出技术赋能的效用。从理论上讲，数字平台的搭建需要考虑组织架构、多维接口、规则标准等核心要素，而平台的运行则离不开模块运作、互联互通、统一兼容等关键机制。前者强调静态的结构基础，后者强调动态的运行机制，二者相辅相成，缺一不可，共同构成了数字平台助推“高效办成一件事”的关键环节。

1.组织架构、多维接口、规则标准：数字嵌入的平台搭建

数字平台的框架搭建包含了组织架构、多维接口、规则标准等三个重要组成部分，三个部分之间并不是以类型划分为基础的并列关系，而是呈现出逐层推动又相互支撑的互动关系：首先，数字平台构建了虚拟在场、多边开放、动态更新的组织架构，奠定了平台运行的结构性基础。第二，与传统的线下结构相比，虚拟在场、多边开放、动态更新的新型组织架构需要外部、内部以及主体与客户之间围绕特定资源和信息实现有效衔接，这就需要分别设置外部资源、内部主体、终端客户三个维度的接口。进而，为确保不同接口间的有效衔接，保证特定资源和信息的同频流动，就必须针对这些特定的资源和信息，建立起技术衔接、模式应用、调用核验的统一规则标准。

（1）虚拟在场、多边开放、动态更新的组织架构

与传统的科层制组织不同，数字平台的组织架构应该是一种虚拟在场、多边开放、动态更新的网络化结构。虚拟在场意味着组织成员不受地理位置限制，可以随时随地参与协作；多边开放意味着平台向多元主体开放，吸纳外部力量参与，实现共建共治共享；动态更新意味着平台架构能够随环境变化而持续优化，保持生命力和竞争力。例如，长三角政务服务“一网通办”政务服务地图的上线，汇聚了三省一市各类政务服务场所、服务事项、数据资源，提供了快捷查询、线上导办、线下导航、预约先办等服务，实现了区域一体化政务服务，让区域企业和群众享受更多“同城服务”。

（2）外部资源、内部主体、终端客户的多维接口

数字平台需要设计多个维度的接口，以支撑平台架构和连接各方资源。一是连接外部的“资源接口”，整合政务数据、社会数据、互联网数据等，打通数据壁垒，实现共享开放；二是协调内部的“主体接口”，明晰政府各部门在平台上的权责边界，理顺协作机制；三是服务终端的“用户接口”，以企业和群众需求为导向，提供个性化、精准化服务。例如，上海市大数据中心推动了电子证照跨区域互认应用，实现了37类高频电子证照的共享互认。再如，截至2024年5月底，国家政务服务“一网通办”平台已初步实现926万项服务事项和3.6万多项高频热点服务应用的标准化服务。这些共享互认和标准化服务的功能均需要通过新型组织架构下不同结构间的多维衔接来实现。

（3）技术衔接、模式应用、调用核验的规则标准

数字平台的运行离不开一系列规则和标准的制定。首先，平台建设要制定统一的技术标准规范，实现跨部门、跨地域、跨层级的互联互通；其次，平台应用要形成可复制、可推广的业务模式，使数字服务成为常态化、规范化的选项；再次，平台管理要明确数据调用、身份核验、隐私保护等方面的制度规则，确保平台生态安全有序。例如，长三角地区电子证照互认应用合作共识的实施，进一步推动了区域内电子证照的共享互认，为区域内的企业和群众提供了更加便捷的服务，这也深刻呈现了数字平台通过技术衔接和标准制定助推“高效办成一件事”的实现机理。

2.模块运作、互联互通、统一兼容的组织运行

在组织架构、多维接口、规则标准等静态结构基础上，模块运作、互联互通、统一兼容的组织运行机制从动态层面推动数字平台真正运转起来。需要指出的是，模块运作、互联互通、统一兼容三种机制间也不是以类型划分为基础的并列关系，而是呈现出逐层推动又相互支撑的关系：首先，相对于传统的线下政务服务，“一网通办”数字平台打破了传统纵向分层、横向分科的科层化运行机制，取而代之的是以服务对象为中心、以服务事项为起点、以服务场景为驱动的模块化运作机制，实现了从多方业务主体及复杂业务流程到以功能模块为中心简化流程的转变。第二，这些相对独立的功能模块需要通过信息互通、证据互认、权限互授等互联互通机制实现彼此之间的有机衔接，形成资源共享与业务协同。进而，为确保不同模块间的有效连接与顺畅运行，必须建立模式统一、标准一致、规则兼容的统一兼容机制，为模块间的互联互通提供制度规范与技术支持。

（1）服务对象为中心、服务事项为起点、服务场景为驱动的模块运作

数字平台应该采用模块化的运作方式，按照服务对象、服务事项、服务场景等不同维度设置功能模块，实现平台功能的灵活组合和按需调用。以服务对象为中心，针对不同企业、群众设计个性化模块；以服务事项为起点，从企业开办、项目审批等高频事项切入，率先实现“一件事一次办”；以服务场景为驱动，围绕企业全生命周期、群众全生命周期设计闭环服务。例如，上海市在推进长三角“一网通办”中，通过构建统一的政务服务平台，实现了服务对象的个性化服务，如为企业提供线上开办企业“一站式”服务，为群众提供包括医疗、教育在内的全方位生活服务。同时，平台还以服务场景为驱动，推动了如长三角政务服务地图等创新应用，使得居民可以享受到更加精准和便捷的服务体验。

（2）信息互通、证据互认、权限互授为核心的互联互通

数字平台的运行必须打破“信息孤岛”，实现各类资源的互联互通，形成协同合力。一要实现数据的互联互通，按照“谁产生、谁提供、谁负责”原则，推动政务数据、公共数据、社会数据的共享共用，让数据多跑路；二要实现证据材料的互认互信，创新采信规则，加强电子证照、电子印章、数字验证等创新应用；三要实现业务的协同联动，厘清平台上各部门的权责边界，完善工作流程和授权机制。例如，长三角地区一市三省实现了电子证照的互认应用，包括身份证、驾驶证、营业执照等高频电子证照在跨地区、跨部门、跨层级业务场景中的共享互认。此外，国家政务服务“一网通办”专栏、各地区政务服务平台以及移动端设置跨地区异议反馈和处理功能，及时将相关投诉建议分送各责任地区，确保各地区电子证照签发和应用责权清晰。这些实践不仅提高了政务服务的效率，而且增强了层级间、区域间、部门间的协同和互信，为“高效办成一件事”提供了有力支撑。

（3）模式统一、标准一致、规则兼容为核心的跨域办成

为充分发挥数字平台整合资源、优化服务的功能，必须在更大范围内实现统一和兼容。首先要实现平台模式的统一，各地各部门在数字平台的建设运营方面形成统一规范，为后续一体化应用创造条件；其次要实现数据标准的一致，制定统一的数据采集、共享、使用标准，提升数据质量和可用性；再次要实现业务规则的兼容，在更大区域范围内制定政务服务事项的办理规则和标准，减少区域差异，实现同标准、同规则、同质量。在长三角地区，上海市的“一网通办”平台就是这种统一兼容的典型代表。该平台通过建立统一的技术标准和数据共享机制，实现了与江苏、浙江、安徽三省的数据互通和业务协同，推动了政务服务的跨区域一体化。

（三）协同效应：数字平台助推“高效办成一件事”的效能输出

通过技术嵌入和平台搭建、组织运行，数字平台能够产生显著的协同效应，助推“高效办成一件事”的效能输出。这种效能输出主要体现在服务协同、管理协同和政策协同三个维度。数字平台通过打破部门界限、优化业务流程、创新服务供给等方式，从服务、管理、政策等多个层面激发协同效应，形成叠加效应和倍增效应，进而实现“高效办成一件事”的目标。同时，数字平台的协同效应具有动态循环、螺旋上升的演进逻辑，效能输出与能量输入相互促进，不断放大数字平台的价值效用。

1.服务协同：一站式办理、全域化覆盖、常态化响应

数字平台最直接的效能输出体现在服务端的优化和创新。一是实现“一站式”服务，打通服务链条，整合服务资源，提供一站式、一体化的服务体验；二是实现全域化覆盖，跨越时空限制，让数字服务覆盖全时段、全区域、全人群；三是实现常态化响应，提供7*24小时“不打烊”服务，构建实时在线、快速响应的服务闭环。以上海市为例，其政务服务“一网通办”实现了包括企业设立、“C标志”自我声明等多项服务的线上办理，为业务办理者提供了一站式、全域化、常态化的优质服务。

2.管理协同：权责关系调整、业务流程优化、对接方式创新

数字平台的应用带来了政府管理模式的变革。一是调整权责关系，通过平台重新界定政府部门之间的权责边界，理顺多元主体的利益关系；二是优化业务流程，运用流程再造等手段简化办事环节，提高办事效率；三是创新对接方式，利用平台开放性促进政府与企业、社会的良性互动。例如，长三角地区通过政务服务数据跨区域融通共享，打造了全国首个“一网通办”旗舰店，推进了包括身份证、驾驶证等在内的40类电子证照在长三角的互认，极大地提升了政务服务的便捷性和效率。

3.政策协同：促进政策衔接、健全标准体系、强化制度规范

数字平台为政策的制定和执行提供了新的路径。一是加强政策衔接，运用大数据分析技术识别并消除不同政策之间的冲突和分歧；二是健全标准体系，制定统一的数据标准、技术标准、服务标准，提高政策的协同性和操作性；三是强化制度建设，针对数字服务出台配套制度规范，营造良好的制度生态。例如，在长三角地区，通过建立长三角一体化数据共享交换平台，实现了区域内政务信息资源乃至社会公共数据的互查互用，构建了长三角地区数据共享体系，并对三省一市现有省级共享平台进行物理上和逻辑上的衔接，形成区域内专属的数据共享高速通道。此外，长三角地区还通过《长三角数据标准创新建设合作协议》联合编制了一系列跨区域数据标准，以数据的“长三角标准”驱动跨省政务服务应用的“能用、管用、好用”，推动了区域政府数据资源统一汇集，为区域一体化发展领域整体的优政、兴业、惠民提供了支撑。

四、数字平台助推“高效办成一件事”

的创新集成

数字平台助推“高效办成一件事”的复杂性决定了对其的研究必须考虑到系统内部多方面的元件整合。因此，本研究在总结机理的基础上进一步延伸，洞悉数字平台助推“高效办成一件事”过程中创新元件间的互动关系，最终形成创新集成的整合性模型（如图3），从而为理解数字平台助推“高效办成一件事”提供了一个新视角。

（一）数字嵌入撬动平台嵌入：创新集成的技术底座

通过实现机理的分析可以看出，数字平台本质上是一个数字化、平台化的新型治理系统。数字技术以其自动化、智能化、实时化的技术优势，赢得了低成本-高效率、超时空-去中介、可复用-可调验的比较优势和跨时空交互、跨主体共享、跨边界整合的功能优势。这些优势为区域间治理平台的搭建提供了技术支撑，倒逼形成了虚拟在场、多边开放、动态更新的组织架构，外部资源、内部主体、终端客户的多维接口以及技术衔接、模式应用、调用核验的规则标准。可以说，数字嵌入撬动平台嵌入是数字平台助推“高效办成一件事”这一创新集成的技术底座。

进一步，数字嵌入撬动平台嵌入的过程中主要依靠两种样态：一是数字嵌入与平台嵌入间的接续态。数字嵌入是平台嵌入的前提和基础，平台嵌入则是在数字嵌入基础上的进一步扩展和深化，两者接续发展。在此逻辑关系中，数字嵌入为平台嵌入提供了充分的技术资源，而平台嵌入则将技术嵌入的效益和影响力进一步扩大，实现了从“技术内嵌”到“平台外嵌”的转变。二是数字嵌入与平台嵌入间的叠加态。数字嵌入更多关注数字技术的集成和政务过程的数字化再造，着眼于微观。而平台嵌入则侧重于营造一个聚合多端服务并能够实现多元主体间无缝交互的开放生态，立足于宏观。两者指向的层次有本质上的区别，因此又形成了“技术为基，平台为顶”的特殊叠加态。在这种状态下，数字嵌入与平台嵌入之间形成了有益的互补。

（二）技术协同倒逼组织协同：创新集成的基本原理

一方面，数字嵌入撬动平台嵌入的技术底座决定了数字化、平台化治理系统的双重属性：技术属性与组织属性。另一方面，以政务服务“跨省通办”为主要表现形式的“高效办成一件事”的本质在于跨层级、跨属地、跨部门的协同行动。而这种全方位、多层次协同的内在原理植根于技术和组织两种属性上的协同，即技术协同倒逼组织协同。

技术协同倒逼组织协同的机制至少包含三个连续的过程。首先，数字技术的嵌入推动了治理平台的搭建，形成了虚拟在场、多边开放、动态更新的组织架构。第二，在同一组织架构下，为了实现多维接口的衔接顺畅，模式应用、调用核验等规则标准的统一，必然要求组织运行方式从传统的科层模式和独立运行转向模块运作和互联互通。第三，以信息互通、证据互认、权限互授为核心的互联互通对技术模式、标准、规则的统一和兼容提出更高要求，并进一步促进组织权责关系的调整、业务流程的优化、对接方式的创新，甚至是服务政策、标准体系、制度规范方面的衔接。从根本上讲，技术协同倒逼组织协同的过程实际上是一个技术与组织间单向度调适的过程，即在技术协同的倒逼下，政府组织以技术协同为蓝本，单向地进行自我调适，以适应技术架构变化的过程。在这个过程中，政府逐渐令自身的原有组织形式与技术协同架构同调、同化，最终形塑为一个以技术协同为支撑、以组织协同为核心的平台组织。

（三）模块逻辑补充科层逻辑：创新集成的组织机制

数字技术的深度协同全方位变革了传统的政府组织形式，使之形成虚拟在场、多边开放、动态更新的组织架构，倒逼了政府的组织协同。在这一过程中，政府传统的科层逻辑受到冲击，互联互通的多维接口和统一兼容的规则标准难以在僵化的科层组织中有效运转。为此，必须引入以技术协同为支撑、以服务模块为中心的模块逻辑，对原有的科层逻辑进行补充和完善，建构起模块逻辑补充科层逻辑的组织机制。需要指出的是，本文的模块逻辑是突破以纵向分层、横向分科的科层组织运作逻辑，以服务对象为中心、以服务事项为牵引、以服务场景为驱动进行模块化运作。与传统的科层运作逻辑相比，模块逻辑主要强调组织运行中心点的创新。采用“模块逻辑”这一概念，也旨在凸显数字平台助推“高效办成一件事”过程中组织运行核心逻辑的根本转变，同时也与学界关于政务中台、平台政府的研究形成有机对话。应当说，从科层结构为中心的运作逻辑转向服务模块为中心的运作逻辑，这一运行逻辑的根本转变是数字政府建设中的关键创新。

从区分的视角出发，以模块逻辑为主导的模块化组织和以科层逻辑为主导的科层化组织在行为准则、层级特征、行动方向、管控方式、灵活性等方面都存在显著区别（如表2）。在行为准则上，科层化组织强调以职责为中心，而模块化组织则注重以任务为中心；在层级特征上，科层化组织呈现为垂直式的层级结构，而模块化组织则表现出扁平式的层级结构；在行动方向上，科层化组织自上而下行动，而模块化组织则自下而上行动；在管控方式上，科层化组织实行集中式管控，而模块化组织则在管控中遵循去中心化的原则；在灵活性上，科层化组织更多是机械化地运行，缺少灵活性，而模块化组织则具有高度的灵活性。

需要说明的是，组织协同中模块逻辑的存在并非对科层逻辑的推翻，两者之间是互嵌共生的。科层逻辑是组织协同的现实基底，当代政府以科层制为根本组织形式的现状不会改变。但是，在技术协同的赋能下，政府在其组织协同中得以引入模块逻辑，通过有别于科层逻辑的、与技术协同相适应的模块化路径，实现对原有科层逻辑的有益补充。正因如此，模块逻辑补充科层逻辑可被视为一个整合性样态。

（四）双边互动推动多边互动：创新集成的实现进路

得益于模块逻辑的补充，政府在原有科层逻辑的基础上进一步优化组织形式，从双边互动出发，基于以服务对象为中心、以服务事项为牵引、以服务场景为驱动的模块化运作机制，通过信息、证据、权限的互联互通和模式、规则、标准的统一兼容，逐渐衍生出多边互动，形成了双边互动推动多边互动的新格局，开拓了创新集成的实现进路。

在这一过程中，双边互动事实上打破了原本科层限制下的互动边界，以基于应用场景和服务事项的动态交互代替了以往机械的互动程序，实现了从机械化到动态化的积极转向，将更多的互动主体纳入互动场域中，从而进一步催生出多样态的多边互动。从本质上看，这种多边互动呈现为一个广域的网状互动结构，能够串连、整合原本零散的政策规范、管理活动和服务供给，形塑数字平台助推“高效办成一件事”的协同效应，最终促成制度衔接、标准健全、制度严密的政策协同，权责关系调整、业务流程优化、对接方式创新的管理协同，跨主体-一站办理、跨空间-全域覆盖、跨时间-常态响应的服务协同，实现整体效能的充分输出。

五、结论与启示

（一）研究结论

本文对政务服务“一网通办”的实现过程进行细致的案例拆解，尝试全景呈现数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理和创新集成，为系统、深入地理解其基本原理和一般规律提供了更具解释力的框架。

第一，有关数字平台助推“高效办成一件事”实现机理的讨论。数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理类似于一个包含了能量输入-作用过程-效能输出-（再）能量输入的循环过程。技术嵌入是数字平台助推“高效办成一件事”的能量输入；平台搭建和组织运行是数字平台助推“高效办成一件事”的关键环节；协同效应是数字平台助推“高效办成一件事”的效能输出，也进一步促进了数字技术的升级。尽管这些要素在已有研究中也较为常见，如技术嵌入、平台嵌入、协同效应等。但本研究在实证案例细致拆解基础上实现了对单一视角研究结论的系统性整合，建立起了技术嵌入与组织管理、技术嵌入与关系重塑间的对话衔接机制。

第二，有关数字平台助推“高效办成一件事”创新集成的讨论。从组织创新视角出发，数字平台助推“高效办成一件事”可以看作是一个复杂的创新集成系统，包含着数字嵌入撬动平台嵌入、技术协同倒逼组织协同、模块逻辑补充科层逻辑、双边互动推动多边互动四组创新元件的有序组合。同样，四组创新元件间也存在着逐层推进的能量传递过程。其中，数字嵌入撬动平台嵌入是创新集成的技术底座，技术协同倒逼组织协同是创新集成的基本原理，模块逻辑补充科层逻辑是创新集成的组织机制，双边互动推动多边互动是创新集成的实现进路。

第三，有关技术驱动下组织关系变革的延伸讨论。数字平台助推“高效办成一件事”可以理解为一项以技术驱动为起点、平台治理为支撑的、多维创新元件互动集成的组织关系的系统性变革。组织理论认为，组织变革可以包含结构变革、技术变革和人员变革。数字平台助推“高效办成一件事”的过程是典型的以技术变革驱动的组织变革。通常认为，以技术变革驱动组织变革进而形成的系统性变革，具有较强的稳定性和可持续性。同时，协同性是理解一切组织变革的出发点和归宿。为实现协同性而进行的组织关系变革可以包含结构性协同和非结构性协同。其中，结构性协同主要以机构改革为途径，即通过职能相近和业务相关的组织整合实现组织关系的重塑。非结构性协同则是在不改变组织结构的前提下通过衔接和联动机制的建立实现组织关系的重塑。尽管“高效办成一件事”的过程属于非结构性协同，但因其技术驱动而具有相对的稳定性和可持续性。

（二）理论贡献

本研究立足于数字平台助推“高效办成一件事”这一具体场景，通过扎实的理论分析和翔实的案例佐证，对其中的内核和机理进行了深入探讨和系统阐释，具有以下三点理论贡献：

第一，本文在对政务服务“一网通办”案例进行细致拆解的基础上，尝试建立宏观与微观、理论与实证之间的衔接对话机制，全景呈现数字平台助推“高效办成一件事”的实现过程，为系统和深入地理解数字平台助推“高效办成一件事”的实现机制提供更具解释力的框架，也为进一步促进政务服务优化、行政效能提升提供更加精准的路线图。

第二，本文引入创新集成的概念，筛选数字平台助推“高效办成一件事”中的创新元件并探讨其互动机制。数字嵌入撬动平台嵌入、技术协同倒逼组织协同、模块逻辑补充科层逻辑、双边互动推动多边互动的集成分析，不仅为理解“高效办成一件事”，也为“接诉即办”“一网统管”“最多跑一趟”等系统性改革的研究提供了新的思路。

第三，组织关系变革视角的分析也为理解数字平台助推“高效办成一件事”开辟了新的研究空间。传统的组织变革理论多聚焦于结构变革、技术变革和人员变革等单一维度，而数字平台助推“高效办成一件事”则体现为一个多维创新元件互动集成的组织关系的系统性变革。这一过程虽属于非结构性协同，但因其源于数字技术驱动而具有相对的稳定性和可持续性。因此，本研究引入组织关系变革视角对数字平台助推“高效办成一件事”进行分析，拓展了既有理论关注的维度，为相关研究提供了新的分析框架。

（三）实践启示

数字化转型正在重塑政府治理的逻辑和运行方式。作为这一变革的重要抓手，“一网通办”通过数字平台的深度赋能，推动“高效办成一件事”纵深发展，优化政务服务供给，倒逼政府职能转变。本文基于政务服务“一网通办”的实证案例，对理想状态下数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理、创新集成等进行了探索性阐释，提炼了四点实践启示：

第一，为政府数字化转型与“高效办成一件事”等改革实践提供渐进式推进的路线图。将“一网通办”看作一个“能量输入-作用过程-效能输出-（再）能量输入”循环往复的过程，并围绕数字嵌入、平台搭建、组织运行、协同效能四个维度进行细致的拆解，可以更好地理解数字平台助推“高效办成一件事”对于政务服务优化与行政效能提升的渐进性和阶段性。既要认识到数字平台助推“高效办成一件事”是政府数字化转型与政务服务优化的总体趋势，也要正确看待改革的渐进性，正视数字平台运行效能不彰甚至数字“负能”等现象的阶段性存在。遵循改革的渐进性规律，通过“高效办成一件事”清单的有计划、逐批次推出，特别是通过技术嵌入与组织运行的多轮循环互动和反复磨合，可以实现政务服务效能的渐进式提升和政府职能的渐进式转变。

第二，为政府数字化转型与“高效办成一件事”等改革实践提供效能评价的“标尺”。如前所述，本文主要呈现的是理想状态下数字平台助推“高效办成一件事”的实现机理，而在实践中，受到技术与组织互构等深层因素的影响，这种理想状态并不一定总能实现。那么，将“一网通办”看作一个完整、闭环的过程，以数字嵌入的技术优势、比较优势和功能优势为起点，将跨部门、跨属地、跨层级的服务协同、管理协同、政策协同视为“一网通办”的落脚点和最终目标，可以为数字平台助推“高效办成一件事”以及相关改革实践提供效能评价的“标尺”。数字技术的嵌入是否最终实现了跨部门、跨属地、跨层级的服务协同、管理协同、政策协同，是判断政府数字化转型与政务服务优化的“金标准”。例如，锁定管理协同这一细分单元，考察数字平台上线运营后，是否持续带来了跨部门、跨属地、跨层级间权责关系的调整、业务流程的优化、对接方式的创新？

第三，为政府数字化转型与“高效办成一件事”改革实践提供问题检修的“节点”。尽管近年来，政府数字化转型步伐加快，但数字平台上线运行的效果参差不齐，甚至一些地方依然存在数字形式主义、数字“负能”等现象。本文通过完整、闭环的过程分析与细分单元的深度拆解，提示实务工作者，从数字嵌入、平台搭建、组织运行、协同效能四个方面寻找问题检修的“节点”，快速查找并分析问题的症结。例如，锁定平台搭建单元中的规则标准这一细分单元，具体检查多维接口间是否实现了技术衔接、模式应用、调用核验的规则标准的一致性？又如，锁定组织运行单元中的互联互通这一细分单元，具体检查平台背后不同部门、不同属地、不同层级间是否实现了信息互通、证据互认、权限互授？再如，还可以进一步具体到信息互通这一微观单元，检查现有数字平台是否按照“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，推动了政务数据、公共数据、社会数据的共享共用？

第四，为政府数字化转型与“高效办成一件事”改革提供未来前景。将“一网通办”看作一项由技术驱动的系统性变革，可以更好地理解数字平台助推“高效办成一件事”的改革前景。相比于结构变革和人员变革，以技术驱动为起点、平台治理为支撑的、多维创新元件互动集成的系统性变革，更具有持续迭代的发展性。随着“一网通办”改革的不断推进，跨部门、跨属地、跨层级的服务协同、管理协同、政策协同不断涌现，不同主体、不同单元间的协调成本不断降低、功能发挥的整体性不断提升，政务服务优化、行政效能提升，乃至政府职能转变将取得稳步、长足的发展。同时，创新集成的概念也同样适用于分析“接诉即办”“一网统管”“最多跑一趟”等改革实践，以新的视角为相关改革实践提供前景预判。

注释与参考文献：略。

注：本文刊发于《中国行政管理》2025年第6期，作者韩兆坤、何俊华、李辉，排版源自“公共管理案例研究”，可点击文末“阅读原文”查看详情。

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